来源：《东岳论丛》2022年第3期；《新华文摘》（网络版）2022年第16期全文转载。
作者：王洪兵，betway必威西汉姆联官网副院长、教授；张松梅，中共青岛市委党校经济学教研部副教授。
摘要：在国家正式行政制度止步于县的传统中国，看似“皇权不下县”背后却蕴含着特定的制度设计，清王朝不断完善正式制度与非正式制度融合互动的机制，探索低成本的乡村治理方案，从而建立了兼具官民色彩的乡里制度。清王朝将乡里制度视为推动皇权下县的重要途径，以乡里制度沟通国家与乡村、官方与民间，推动王朝国家的基层政权建设。站在国家权力向乡村渗透的单一向度，部分学者围绕“皇权下县”与否展开讨论，从而忽略了乡村社会治理的双向性。如果超越乡里制度的宏观研究框架，从区域性的个案来看，下县的国家权力已经不是单纯的皇权，乡村社会也不是完全被动的受众，清代乡里制度的实践运作是国家政权与乡村自治组织相互作用的结果。
关键词：清代；乡村治理；乡里制度；乡保；青苗会
在帝制时代，中国国家基层行政体制仅止于县，县以下似乎成为国家权力的真空地带，针对这一现象，学界曾经围绕“皇权不下县”这一观点展开激烈争论。面对国家权力难以直达乡村的困境，中国历代王朝都重视乡村基层管理组织的建设，从而达到维护地方社会秩序的目的。通过漫长的社会实践，乡里制度成为历代王朝强化乡村社会治理的重要工具，通过乡里组织，“国权直达于天涯海角，最后落实到每家每户”，“无论城邑与聚落，百姓都生活在行政编制的乡里网络之下，在历时性上不存在逸出乡里编组的自由聚落，乡里组织的触角无处不在，专制政体的控制也延伸到社会的任何角落”。乡里制度自从开创以来，就成为联系国家与乡村社会一座重要桥梁，国家依靠乡里体制“编户齐民”，以县统乡、以乡统里、以里管村，从而加强对乡村社会的掌控。所谓乡里制度，就是县域治理过程中以乡、里辅助州县分辖治理乡村的一项制度设计，有学者将其称之为“下县的皇权”，“是王朝国家立足于统治需要建立的、县级政权以下的、直接或间接地控制乡村民户与地域、以最大程度地获取人力与物力资源、建立并维护乡村社会秩序的控制制度”。其实，乡里制度并非是一项非官即民的制度，而是融合了官治、乡治、村治多项因素的一项乡村治理模式，“清代的乡村治理是一个由官治、乡治到村治，再由村治、乡治到官治的正反相向的多元协同模式，这种模式打破了单纯依靠国家权力由上而下的治理模式，村庄在乡村治理过程中的地位日益凸显，从由上而下转向由下而上，形成国家、地方政府与村庄遥相呼应、协同共治的基本格局”。
鉴于乡里制度在传统国家治理过程中的重要意义，二十世纪以来，学界出现了一批与乡里制度相关的研究著述，闻钧天、江士杰、王毓铨、梁方仲、严耕望、瞿同祖、萧公权、白钢、赵秀玲、鲁西奇等学者或者从宏观视角考察乡里制度的概况及其时代变迁，或者就乡里制度组织结构职能的某一侧面进行深刻剖析，这些研究成果基本梳理了乡里制度的制度框架，厘清了乡里制度的发展历程，为乡里制度的深入研究提供了重要理论基础和经验支持。但不可否认的是，当前的乡里制度研究并非已经臻于完善，突出存在的问题是研究领域过于狭隘，多数成果局限于制度的宏观研究，微观考察不足，缺乏具体的个案研究，相关研究大多以官方的视角从上而下论述乡里制度，对于乡里组织职役人员身份、产生途径，乡里组织与乡村自治组织的关系都缺乏关注。乡里制度研究难以突破瓶颈，追溯问题源头，史料缺乏且单一是关键因素之一。目前关于乡里制度的研究资料主要以正史、典章为主，以方志、文集、笔记等传统史料为补充，这些史料无疑是建构乡里制度的重要支撑，但是其缺陷也极其明显，例如基于正史、典章的研究往往偏重于制度的静态考察，难以掌控乡里制度的实践运作，并且习惯于从上而下的视角俯视乡村社会，从而对乡里制度的性质做出错误判断。有鉴于此，本文选取清代顺天府宝坻县乡保制度为研究对象，利用宝坻县刑房档案资料，从“国家治理”与“乡村自治”的双重视角，梳理宝坻县乡保体制的历史发展脉络，探查国家、州县地方政府与乡里组织、村庄、乡民之间的利益诉求，检视乡里制度演变的地方性诱因，剖析皇权下县的过程中州县与乡里体制、乡村自治组织的互动关系，以期将中国乡里制度研究推向深入。
一、清代州县乡里组织的制度设计
清代的县域治理与前代并无二致，国家正式行政设置同样仅止于县，鉴于“皇权下县”的困境，统治者不断探索皇权下县的途径，以较低的成本加强国家权力对乡村社会的渗透。在此背景下，宗族组织、士绅精英等乡村势力纷纷登上基层社会治理的政治舞台。雍正元年（1723），针对州县官难以掌控县域事务的困境，监察御史夏景宣提议各州县在乡村设立农官、约正，以民治民：“以东西南北为四区，择其谙练农事者四人，立为农官，以专责成，每岁之中令其周行畎亩，随时劝勉。春则劝其耕，夏则劝其芸，秋则劝其收获。……食之以时，用之以礼，仰可事、俯可蓄，及赋税亦可供，而无不足之财用”，夏景宣设立农官的建议，无非是在国家权力难以全面深入乡村社会的情况下，通过设立农官，强化国家对乡村社会的监督与控制，在整顿农业生产秩序的同时，保障国家赋税来源的稳定。与此同时，夏景宣还提议乡村设约正以加强乡村教化：“于四野之中择其行端言直者四人，立为约正，使之周行于乡曲之内，耳提面命，家喻户晓，教以尊君亲上之礼，动其急公慕义之心，而于教导之时，即寓稽查之意，如有藏匿奸匪者，首之于官，惩一而儆百，是则有劝勉而民知向善，有稽察而民知畏法，奸宄无所容，风俗于兹益厚”。设农官主要目的是稳定农业生产秩序，设约正则为兴教化，加强乡村治安，这种乡官模式的制度设计很大程度上代表了清代统治者地方治理的一种理想状态。
清初在承袭明代乡里制度的基础上施行里甲、保甲双轨制度，以里甲主赋役，以保甲主社会治安。随着清代社会经济状况的变迁，里甲制度日趋衰弱，其各项职能也逐渐被保甲取代。例如清代直隶沧州就经历了里社制衰落、保甲制兴起的过程：“原夫里甲之制，期在野无旷土，人无游民，举凡田赋户役之数，保受比伍之法，靡不条贯其中。洎后地乏常姓，民鲜恒居，或此里之地属之别里之人，或此里之人迁居别里之地。故里仅能制其田赋，不能限其居民，所有征发、勾摄、保甲不得不以现在之村庄为断。然村庄之上，大都更置一级，为里、为屯、为铺、为乡、为区，以并散为整，便于统摄，历代制度大抵皆然”，由此可见，清代里甲制度改革已经成为不可阻挡的趋势。在里甲制度衰落的同时，保甲制度乘机得以发展，并且部分地取代了里甲制度的职能，成为国家控制乡村社会的重要工具，里甲保甲的双轨体制遭到破坏。清代在乡村治理的过程中进行了长期的探索，在继承和改善前代里甲、保甲制度的基础上，不断探寻符合清代地方社会治理的有效途径。清代乡里组织缺乏统一的、规范的制度设计，受地域环境及地方风俗等因素影响，清代乡里职役名色繁多，以华北地区而言，就有乡约、地方、乡保、乡地等各类组织，作为在官人役辅助地方官实施地方社会治理。到清代中后期，随着国家政权建设的深入，清王朝把乡里职役视为实施社会控制的重要工具以及国家权力在乡村社会的象征。
乡里组织是否能够实现对乡村社会的全覆盖，确保国家对乡村社会的有效治理呢？处于王朝国家与基层乡村夹缝中的乡里组织，结构相当松散，缺乏稳定的制度和物质保障，在交通和信息闭塞的情况下进行治理略显力不从心。清代乡里制度是传统中国乡村社会秩序控制与地方治理过程中较为普遍的制度设计，它具有复杂性和多样性，区域、时空特色明显，南北之间差异巨大。即便在清王朝统治中心的京畿地区，所属州县的乡里体制也各具特色。例如在顺天府涿州，乡地是协助官府办理地方公务的主要责任人，同治元年（1862），涿州承担的道差即由各村乡地负责办理，据顺天府称：
涿州所辖大小三百九十三村，并无八百余村，所有小村附入大村带管，共计乡地八十八名，邓锡恩（知州）任内上年秋间奉派道差，循照旧章按八十八乡地，共派壮夫五百名，赴工修垫，访问乡民，佥云壮夫工食，各村或按地亩，或按烟户摊派，情形不一，每夫一名给工食京钱四吊文，交应役之人承领，如无人赴工当差，即按名交工食钱四吊，官为雇夫应役。
涿州乡村以乡地分统各村庄，并将之作为摊办差务的基本单位，乡地成为承接乡村与州县的重要组织形式。
与同属顺天府的涿州不同，顺天府所辖宝坻县以乡保分辖县域各村庄，乡保体制是官方保甲、里甲、乡约等职役组织长期演化的结果，在宝坻县官方看来，乡保职责涉及乡村治理各个方面：“有催征租粮，稽查娼赌、贼匪、凶暴之责”，乡保制度是清代国家治理体制与乡村自治体制互动协调的产物。清代宝坻乡里之制，分海滨、广川、望都、渠阳四乡，以乡摄里，四乡并非实体性行政建置，仅为地理方位。乾隆年间，宝坻共有四乡、二十里、九百一十个村庄，四乡各统五里，里分治于乡长、保正。 宝坻县各里乡长、保长管辖村庄数不一，例如海滨乡孝行里共有二十五庄，由乡长、保正各一人分管；居仁里有村庄八十六，分由一乡长三保正管辖，由此可见宝坻县乡里制度并没有固定标准。 在宝坻县，乡保是沟通联络官府与乡村的重要中介力量。但是在办理地方公务的过程中，每名乡保管辖村庄仍然偏多，导致难以全面掌握所辖村庄信息，地方治理的效果深受影响。对于这一困境，宝坻县知县叹息道：“县境地面辽阔，庄村较多，每乡保一名兼管三二十村，诚恐稽察难周，必致误公”。
乾隆年间的宝坻县，共设有四十五保，分别以乡长、保正管摄村庄各项事务。至清代中后期，乡长、保正逐渐融合为乡保，并且各里的乡保数额也随之发生变化。在渠阳乡得义里，该里在乾隆年间分设三保，分别由一乡长与二保正管辖。但是至光绪年间，该里仅设乡保两名，例如光绪十五年（1889），据得义里乡保邓士占称，“身与邓士廷均充乡保，凡里下各杂务，系身二人分办，俟完工后按各庄撵要”。得义里实行双乡保体制后，比乾隆年间减少一名，但是在征收钱粮、垫办差钱、办理杂务的过程中，两位乡保之间存在着严重矛盾。通过协商，邓士占愿意具退乡保，得义里仅设一乡保管理事务，据乡保邓士廷称，“如再遇公，均交代身一人经理，邓士占已与身首事议明，向系一人充当乡保，仍归旧辙，以免两人常起争端”，“嗣后乡保公事倘有错误，惟邓士廷一人是问，不与邓士占相干”。得义里乡保由乾隆年间的三名最终减至一名，由此可见，宝坻县的乡保体制并非固定不变，官府与乡村努力寻求成本低且有利于地方治理的制度设计，宝坻县的乡保体制在长期的治理实践中不断进行调整。
在宝坻县，乡保是官府注册在案的“在官人役”。宝坻县乡保的职责广泛，包括催征租粮、稽查娼赌、查办户口、劝捐义谷、领传案件，乡保体制兼具保甲与里甲双重功能，成为集征收钱粮、办理差务、维持治安、协办词讼等各项事务的职役人员，是官府实现对乡村社会控制的重要工具和手段，同时也是国家与乡村社会实现互动的重要因素。为加强对乡保的管理，按照官府要求，乡保需要按期赴县点卯应差，每到卯期，知县差衙役，“四票传东西南北四路各里乡保点卯”。通过点卯制度，知县可以掌握和把控乡保的任职情况。道光十年（1830）二月，宝坻县知县票传各里乡保赴县，“听候当差，点卯谕话”，但是仅十余人到县，乡保齐振德“藐视钧票，抗不来案”，孙兆和外出未归，董家耀枷示在案。总体而言，乡保对于地方公务能够尽到职责，但是逃避情况也属常态。嘉庆十九年（1814）六月，宝坻县遣役票催各里乡保于二十五日赴县衙点卯，但是和乐里乡保张立年因故未能赴县点卯，事后该乡保诚惶诚恐地请求知县免予处罚，知县批示“点卯不到，本应重惩，姑念该乡保平日尚无过犯，暂从宽典，以后毋再玩延，致干严究不贷”。在宝坻县，官府重视发挥乡保体制在地方治理中的作用，并通过稽查、点卯等形式将乡保纳入到国家治理体制，便于官府控制、操纵，州县政权试图通过乡里组织加强对乡村社会的渗透，将乡村基层社会纳入到国家权力控制范围。清王朝以乡里组织弥补正式行政体制仅行于县的不足，并通过国家意志不断向乡村社会渗透，但是从乡村治理的实效来看，乡里制度理想化的设计与乡村社会之间存在着巨大的差距，国家仅凭借乡里组织实现对乡村控制的科层化制度设计显然是不成功的。
二、乡保的选充与乡村权力的博弈
在清代乡村治理的过程中，关于乡里制度的性质问题似乎并非完全清晰，有学者认为乡里制度是王朝国家主导建立的、自上而下的一套制度，并且特别强调乡里制度“是王朝国家（‘官’）的制度，而不是民间社会（‘民’）的制度”，这种观点鲜明的性质判断无疑是值得商榷的。与清王朝的州县体制不同，乡里制度除具备一定的半官方色彩之外，这种源于乡土社会的制度设计也充满了丰富的民间色彩，从根本上来说是一种介于官民之间的“半官方的治安机构”。从制度实践的角度出发，黄宗智等学者则将乡保视为“最基层的半官职人员”，是国家与乡村社会互动的产物。
作为一种亦官亦民的准基层行政组织，清王朝重视通过一些列政策来强化乡里组织建设。在宝坻县，乡保人选关系到官府与乡村各方利益，国家与乡村以及乡村内部围绕乡保选举展开激烈博弈。宝坻县乡保是协助官府催征钱粮、办理差务、维持治安、协查案件等各项公务的重要力量，因此官府重视乡保的选充，并在选举过程中，形成了一套严格的程序。关于乡村“在官人役”应具备的条件，宝坻县的直属上司顺天府东路同知从地方治安的角度出发，认为身体条件至关重要，“各属设立乡约、地保人等，原为稽查盗贼奸匪而设，必须选派妥实年力精壮之人方可充膺”。乡保因为地方事务繁重，并且要奔波于各村庄以及县衙之间，因此需要有健康的体魄、足够的精力。光绪二十七年（1901），厚俗里乡保何祥告退，青苗会首事孟玉昆等奉命选举妥人接充乡保，他们选择乡民顾德林充任，其中一个重要的条件就是“年力精壮，堪可充当本里乡保”。
在州县治理实践中，乡保公务繁杂，仅凭“年力精壮”并不能满足基本要求。所选乡保必须在经济条件、办事交际能力等方面到达官方标准：“家道殷实，为人老诚，办事妥协”。乡保有催征钱粮之责，在难以及时足额催征的前提下，乡保必须垫办，因此有稳定的经济来源是充当乡保的必要条件。另外，乡保须选用社交广泛、有一定威望的乡民，其目的是便于办理地方各项公务。在宝坻县乡村，民人选充乡保必须具备一定的经济条件和办事能力，即“家道殷实、历练老成”。嘉庆二十二年（1817）间，居仁里乡保缺出，车领尚良臣等保举乡民孙兆和充任乡保，据该车领等称：“孙兆和家道殷实，老成谙练，凡办差务以及庄众大小事体，无不公正和平，上不误公，下
扰民，里众均皆推服，是以各村人民不约而同公为举保”。
在乡村社会，同时具备“家道殷实，办事妥协”条件的乡民较少，因此在选充乡保的过程中，难免发生冲突。例如咸丰九年（1859）间，嘉善里乡保张承发赴京在提督衙门充当大班，经各村青苗会首事商量，乡保事务由张承发雇工人张玉起接充，“遇有里中公事，俱系张玉书代办”。但是该里书手孙天荣认为张玉起不符合充任乡保条件，难以承担乡保重任，据其反映，“伏查乡保一役，责任非轻，有承催租粮之重，非家道殷实公正之人，不堪充当。但张玉起房无一间，地无寸陇，人所共知，且与张承发佣工有年，无所不为。此等无业之人如遇办差，里民成为鱼肉。倘遇重案，伊必逃跑”，书手孙天荣建议以旗人韩福宽代替张承发充任乡保。但是嘉善里青苗会首事张美一等坚持以张玉起充当乡保，据该首事等称，“韩福宽本系旗人，向不办理民差，岂有旗人认充乡保之理”，同时首事等称“（张玉起）其家道虽不殷实，其为人老诚练达，勤于公事，伊帮同前充各乡保办事有年，从未误公”，鉴于张玉起熟悉各项公务、办事谙练，各庄首事坚持以张玉起认充乡保。
在选举乡保过程中，为确保所选人员达到官方标准，不致贻误公务，施行严格的保举责任制度，保举者须出具保状，承担连带责任。清代中期以来，宝坻县乡保保举人经历了书手和车领保举，书手或车领会同青苗会首事保举，青苗会首事保举三个不同的阶段。嘉庆道光之际，乡保主要由里书手和车领负责保举。嘉庆年间，新安里乡保缺出，书手白林、车领黄振德保举民人白魁充当乡保，并出具保状称，“身等遵即会同公议得本里民人白魁家道殷实，为人老诚，堪可充当乡保，办理差务，不致误公。理合公保，恳恩俯准认充。倘有错误之处，愿惟身等是问，所具保状是实”，知县批示，“准保，如白魁有催征不力，稽查疏虞，以及欺诈违误等情，均惟尔保人等是问”。保举乡保的书手、车领要为乡保所承担的公务负责，乡保如果畏差潜逃，车领、书手需要承担责任，代办差务。乡保的具保连带机制，一定程度上弥补了乡保体制存在的问题和缺陷。
关于乡保保举的程序，当乡保因潜逃、生病、亡故、革退出缺后，由书手、车领向知县反馈，知县核实，由衙役持票前往所在乡里，督同该书手、车领选举乡保。在宝坻县，负责保举乡保的书手是各里专门负责催征钱粮的职役人员，“有催征钱粮专责”。书手经常到各村催征钱粮，因此对于乡民的经济条件、社会地位比较熟悉，便于选举出合格的乡保。除书手外，车领也是保举乡保的关键角色。顺天府属州县车差繁多，因为办理车差的需要，从乾隆朝中期开始，宝坻县村庄均设置专门办理车差的车领，嘉庆二十二年（1817）间，据尚节里帮办车领赵毅三称，“身里自乾隆三十年有车会办差，身即系帮办车领，凡遇有差出，无不踊跃”，凡担任帮办车领者，皆须“出股办差”。车领作为办理差务的专职人员，须经常赴各村庄催赶车马等项差务，熟悉各村庄情形，因此亦负责乡保的选充保举。例如嘉庆十一年（1806），宝坻县好礼里车领张显廷向知县反映，该里“户口繁多，差务纷纭”，仅有乡保陈富一人难以办理，因此公议保举双王寺庄刘之璧充当乡保，与陈富二人伙同办差。
清代中期，在选举乡保的实践中，书手与车领共同保举乡保是一项基本规范。例如嘉庆十六年（1811），厚俗里乡保缺出，该里车领董凤亭、帮办车领戚醇儒与书手李如、生员李谦、职员李文开等公保袁福来接充乡保，并出具保状称，“身等合里会同书手公议，慎选得河务庄袁福来，现在年力精壮，为人老诚，素行秉公，谙练事务，堪可接充本里乡保”。书手、车领等将选举结果禀报知县，并出具保状后，经知县验看无弊，乡保候选人出具认状，再由知县批准，即可充任办公。
到清末，随着京畿车差改革，宝坻县车领体制逐渐衰落，嘉庆十五年（1810），据兴保里乡保杨起凤称：“身里原有车领，因闫家庄闫崇义从中搅混，以致无人充当，凡有车马差务俱系身承办”。由此可见车领催办差务的职责已经改由乡保执行，车领在宝坻县乡村的地位一落千丈。道光年间，宝坻县书手体制逐渐废弛，书手职责也由乡保代行。例如道光四年（1824），兴保里乡保杨振远潜逃，例应由书手、车领选举乡保接充，但是“该里并无车领，书手唐盛云亦早经被革”，所以兴保里出现无人选举乡保的尴尬局面。有的乡里虽然书手、车领俱全， 但是因为催征钱粮事务日益繁重，潜逃避差成为常态，并且惧怕承担保举乡保的连带责任，对于选举乡保并不热心。
车领、书手和首事共同选举乡保是宝坻县村庄组织兴起和发展的一个重要时期，它是乡村治理由以乡保为重心向以青苗会为重心的过渡阶段，从此以后青苗会在村庄行政中的地位愈发凸显。到咸丰年间，车领、书手渐渐淡出民众的视野，各村青苗会首事逐渐崭露头角，参与到乡保选举事务中，并且在选举过程中发挥着重要作用。例如咸丰四年（1854）间，兴保里王得明选举王昭等接充乡保，知县认为选举程序有问题，指出：“查选举乡保系地方公事，然须与本人商妥情愿，方可禀请传验点充，亦必须与首事牌甲公举，不准该乡保单名具禀”。咸丰年间，青苗会首事在选举乡保的过程中已经占有重要地位，虽然书手仍参与乡保选举，但是已经很难与强势的各村庄青苗会首事抗衡。咸丰四年（1854），尚节里选举乡保，该里各村青苗会首事未与书手邳公远协商，即保举邳洪远复充乡保。对此，书手邳公远向知县控诉称，“选举乡保必须书手会同首事、绅民人等公议保举”，首事等人显然违犯旧规。但是对于书手的控诉，知县并未理睬，而是认可各村青苗会首事的保充结果，据知县批示：
查上年因车领刘恭等办理车差不善，经前县将两车领连乡保邳洪远一并谕革。随即据尚节里各庄帮办首事人刘君五等数十人来县具禀，以邳洪远一向秉正办公，并无苛派之处，素为闾里所悦服，伊等情愿公同具保。当经前县批准免其革退。饬令照旧充当在案。如果里众纷纷议论，试问该里刘君五等多人岂肯联名公保。是该书手所禀显有不实。兹因邳洪远充膺乡保，尔即求退书手，明系挟嫌妄禀。殊属不合。此事有何牵累及尔，著即明白禀覆。勿以私意妄陈，致干咎戾。
从知县批文中可以看出，青苗会在选举乡保的过程中已经占有重要地位，相对于书手来说，知县更乐于接受来自各庄青苗会首事的保充结果。
咸丰年间，乡保的选举已经由车领、书手负责向村庄青苗会首事转移。咸丰元年（1851），宝坻县知县传集得义里帮办车领高成钊等选举乡保，但是高成钊认为选举乡保并非其专责，据其辩称：“职里选举妥人保充乡保，向有成章，均系各庄青苗会首事人公保妥人接充，有保状在案可查”，高成钊等称车领的职责是办理车马大差，并且得义里管辖二十一村庄，帮办车领仅有八人，难以掌握各个村庄的具体情况，高成钊建议由各庄青苗会首事负责乡保选举事宜，因为在他看来，“至青苗首事，各庄均有，不难知人的确。恳请仍传青苗首事谕饬赶紧选举保充办公”。青苗会首事们熟悉各村庄风俗人情，由其保举的乡保必然是他们精心挑选的能够代表各庄利益的人选，同时这个人选又要符合官府的要求，能够处理官府下达的公务。由此可见，青苗会组织在宝坻县乡村的重要性愈发突出，青苗会首事选举乡保的制度已经得到官民的共同认可，青苗会在宝坻县乡村治理中的作用日益愈突出。
道光、咸丰年间是宝坻县青苗会组织发展的兴盛期，这一阶段，华北乡村社会秩序混乱，民生也日陷困境，导致村庄偷窃事件频发，各村庄纷纷成立青苗会组织，维护乡村秩序。与此同时，在这一阶段，国家对乡村社会的经济索取与秩序控制也愈发紧迫，国家与乡村的交往日趋频繁。适应催征钱粮、办理差务以及维持村庄秩序的需要，青苗会组织日趋壮大，并逐渐发展成为代表村庄与官府交涉的村庄组织形式。在此背景下，宝坻县乡保的选充亦由各庄青苗会首事承担起来。各村庄青苗会首事通过操纵乡保选举，表达村庄的基本利益诉求，实现与官府的互动。
在宝坻县，乡保虽然位卑业贱，但却是连接官府与乡村的重要中间力量，乡保与县衙和乡村各种势力之间有着千丝万缕的联系。在乡保选举环节，乡村各方势力都参与其中，试图通过影响乡保选举任职结果，维护各自的利益。光绪十五年（1889）间，得义里青苗会首事李允符等保举孙福龄充任乡保，实际由邓士爱顶替充当，邓士爱担任乡保期间假藉车差河工讹索里民，被首事邓宗庚、邓宗坡等告发。李允符为邓士爱辩护，指出乡保不存在顶替，孙福龄认充乡保以来办理差务“上不误公，下不累民，阖里均无异说”，邓士爱与孙福龄是亲属关系，仅是代办公务。知县并不接受李允符的观点，认为邓士爱为乡保孙福龄代办公务即属顶替，批令革除孙福龄乡保任职。孙福龄被革后，首事邓宗庚等推举王廷立接任乡保，李允符等设法又将王廷立告革，以看青人邓士廷之名推举为乡保，实际上仍由邓士爱借名充当乡保。 以邓宗庚为首的首事们不甘服输，状告邓士爱冒名顶替充当乡保。乡绅首事张鸿光则向知县反映，邓士廷接充乡保与邓士爱没有关联，并愿意为其具保，知县应允邓士廷试充乡保。邓宗庚等不甘失败，联合得义里十二庄青苗会首事反击，揭发邓士爱是青苗会看青人的身份，在充当乡保期间因勒索被各庄首事控革。面对反击，首事张鸿光等人也不甘示弱，指出邓宗庚发起的十二庄青苗会首事大多是冒充的。为了杜绝乡保选举过程中出现的乱象，规范各村庄青苗会首事势在必行，为此知县批示：“乡保有承催粮租办理各项差务之责，必须各该村首事秉公选举妥人充当，岂可各怀私见，徇情滥举，致难服众，现据邓宗庚等又以邓士艾实捏邓士廷之名朦充，亟应传质明确，以杜讹伪，而遏刁风，至于各庄首事系应协同乡保办公，岂容冒名朦混搅乱，该里既有此弊，诚恐他里刁徒亦复效尤，以致真伪莫辨，亟应及早整顿，以杜流弊，应候谕饬各乡保，即将各村庄现充首事按村开送姓名清单，以凭造册备查”。为了确保乡保选充工作顺利进行，宝坻县决定对全县各庄青苗会首事进行普查登记。
为了应对国家权力对乡村社会的渗透，青苗会由看青组织逐渐发展成为负责村庄公共事务的自治组织，甚至逐渐取代乡保的各项职能。例如嘉庆二十五年（1820），宝坻县尚节里乡保被革，书手邳公远计划会同各庄首事保举新乡保，但是尚节里各庄首事褚相等人认为，原来由乡保负责的稽查地方、承催粮租、摊撵差务可以由各庄青苗会自行办理，因此没有必要保举新乡保。
在晚清的宝坻县，乡保的选举几乎完全由首事控制，这说明乡保与村庄的关系已经超越与官府的行政关系，青苗会作为村庄内部的自治组织，日益发展成熟。青苗会首事甚至兼有文生、廪生、监生等科举功名，一般都是乡村中的权势人物，他们通过保举乡保的方式，使乡保成为他们加强与官府沟通及操纵乡村社会的有力工具。因此乡保处理乡村事务必须顾及村庄青苗会首事的利益，否则便会发生冲突，甚至被首事控告革退。首事在选举和革退乡保过程中的作用是相当明显的，如果不满意乡保的所作所为，首事们可以罗织各种罪名让乡保下台。咸丰五年（1855），厚俗里西河务庄等庄首事与本里乡保袁天荣之间发生矛盾，首事们向知县请示革退乡保，称袁天荣充当乡保期间，“并不秉公办理一切大小差务，一味因公敛钱，藉差包办，搂吞肥己”，恳请知县严传讯究，另选殷实妥人保充乡保。村庄首事可以不经乡保完全控制村庄事务，乡保已经成为村庄领袖控制下的工具，这在一定程度上偏离了国家乡里制度的初衷。当然首事选举乡保，一方面是维护地方社会的利益，另一方面首事大多具备士绅身份，他们与国家的关系较为密切，必须保障国家权益得到有效的保障。因此可以说乡保的选举过程实际上就是国家与乡村社会寻求利益平衡的过程。
乡保人选关系到各村庄利益，因此在选举乡保环节，各村庄之间不断进行博弈。例如光绪二十三年（1897），兴保里乡保周玉池不能如期向所辖村庄催征钱粮，自己又不能垫付，被迫潜逃。后经乡绅武生刘庆云调和，乡保与各庄首事和解，各庄首事表示愿意承担周玉池自充当乡保以来的各项花销，周玉池仍然充当乡保，办理公务。但是第二年，官派差徭接踵而至，乡保与村庄之间的矛盾再次激化，周玉池藉差侵吞，再度被各庄首事告革乡保。周玉池被革退后，各庄青苗会首事围绕新乡保的人选问题展开激烈角逐，根据兴保里的传统，选举乡保最具发言权的是走线窝庄董氏家族，该庄首事董维会是选举乡保的主要决策者，八门城首事花翎都司王崑璧向知县反映：“欲不俟走线窝出保，职等各庄协同选举亦必无人敢于膺充，即或充当，后必起讼”。对于兴保里乡保选举的困境，知县采取强制措施干预，批示：“乡保本为办公而设，非为董姓而充，况该里非走线窝一庄，亦非董姓一户，值此开征粮租之际，该首事即与各村庄首事秉公选举，迅速保充，倘日后走线窝一庄董姓一户藉端兴讼，本县自有办法，该首事不必过虑”。经知县授权，八门城首事王崑璧与各庄首事选举尹和里充任乡保，办理一切公务，但是尹和里并非走线窝庄认可之人，八门城、走线窝庄与新乡保之间充满矛盾。走线窝庄首事富绅董维曾在乡保办理公务的过程中故意设置障碍，拒绝向乡保垫付各项公务款项，在其带动下，小塔沽庄青苗会首事王萼也推诿不垫，各个村庄皆效尤观望，最终导致乡保尹和里无法办公，上任不到半年就陷入困境，难以为继。无奈之下，尹和里以父亲在凤凰城贸易病故，需要前往搬取灵柩为由，向知县申请革退乡保，但是遭到知县的拒绝。到光绪二十四年（1898）九月，年度催粮日期再至，在各庄首事和知县的双重压力下，乡保尹里和最终选择潜逃。兴保里屡次更换乡保，反映出乡村社会矛盾的尖锐，乡保一职成为乡间烫手的山芋。
到清末，宝坻县各里乡保的选充基本上由各村庄青苗会首事控制。光绪年间，各里乡保均由村庄公议选举，例如光绪二十四年（1898），据兴保里青苗会首事王昆璧称，“职里共十一庄，向系公保乡保办公，每遇杂差以及春秋承催租粮，俱由各庄富绅垫办，由来已久”。清末新政期间，宝坻县乡保的保举主要由各村庄青苗会首事负责，例如宣统二年（1910），居仁里乡保张岐因为涉及乡间讼案，不愿再充当乡保，首事耆宾张天锡、监生王炳辰、文生王焕臣等联合向知县说明情况：“张岐充当乡保在里办公谨慎小心，向无差错，今正因他人讼事，具禀告退，里众不忍弃置，是以会齐公议具保，当为新政吃紧，免废公事”。这些首事和文生在身份上相互兼容的，他们既是有科举功名的绅士又是青苗会的领袖，实际上清末乡保的选任完全由村庄青苗会领袖控制。从乡保选任的历史演变来看，清代的乡里组织并非是国家正式行政设置，而是具有“半官方”色彩的准基层行政组织。乡里制度由王朝国家主导建立，但是却迥异于正式行政机构，在性质上
是非官即民的组织，在治理实践中除依赖国家权力外，它还不得不汲取乡村自治的资源。乡里制度与乡村自治组织并非势不两立的两面，乡里制度在乡村社会推行的过程需要因地制宜，乡村自治组织也需要适应王朝国家的乡里制度，在这个意义上，乡里制度是国家与乡村社会共建、共治的产物。
三、乡里组织的衰落与青苗会的兴起
清代中后期，为加强对乡村经济资源的索取和社会秩序的控制，国家权力对乡村社会的渗透达到了历史巅峰，在此背景下，乡里制度所担负的职能也日趋复杂。在宝坻县，随着国家权力的扩张，乡保兼具里甲、保甲、乡约的多项职能于一体，诸如钱粮、治安、词讼、差务、河工等均在其管辖范围，乡保成为连接国家与乡村社会的重要媒介。针对皇权下县步伐日趋紧密，国家对乡里组织愈发倚重，据晚清重臣徐世昌揭示：“恭查会典，保正、甲长、乡约等本悬之功令，自咸同以来，地方多事，举凡办防、集捐、供应兵差，清理奸宄诸事，各牧令无不藉乡社之力，于是边腹各地名目纷立……有曰乡正、乡耆、里正者，有曰寨长、圩长者，有曰团总、团练者，有曰公正、公直者，有镇董、村董者，有曰社首、会首者，羼杂离奇不可胜举……是以细故之裁判，公用之科摊，案证之传质，护田防盗之计划，新政旧章之颁布，隐然以乡社司之”。从徐世昌的奏折可以看出，清末伴随着国家行政对乡村社会的渗透，乡村社会组织结构及其职能也不断变迁，乡里组织的负担也日益沉重。
清代乡里职役人员肩负着官府与乡村沟通的重任，但是并无明确职位与薪酬，社会地位低下，因此世人大多以“苦差”视之。费孝通曾经描述乡约的尴尬处境：“乡约是个苦差，大多是由人民轮流担任的，他并没有权势，只是充当自上而下的那道轨道的终点。他接到了衙门里的公事，就得去请示自治组织里的管事，管事如果认为不能接受的话就退回去。命令是违抗了，这乡约就被差人送入衙门，打屁股，甚至押了起来”。在宝坻县，乡保作为基层职役，事务繁忙却有职无权。虽然官府要求充当乡保的基本条件是“家道殷实，练达老成”，但是能够真正符合要求的并不多。咸丰三年（1853），知县饬令厚俗里工部庄的冯起浮担任本里乡保办公，但是青苗会首事冯起瑞等反映，“冯起浮乡农之人，素习锄鎊，并未谙练公务”。乡保有稽查地方、承催钱粮之责，差繁役重，让一个老实巴交的乡农担任乡保，显然难以胜任。在办理地方公务的过程中，地方官、差役等多方盘剥，致使乡保苦不堪言，因此乡民大多选择逃避充任乡保。
清代中后期，宝坻县乡保逃役成为一种普遍现象。例如嘉庆十九年（1814）六月二十五日，宝坻县知县要求乡保到县衙点卯，但是和乐里乡保贾美然直接称病不到。在知县催逼之下，贾美然竟然畏差潜逃。和乐里书手宋士杰不得已另选举贾有明接充，有贾美然的前车之鉴，贾有明以“不练达公务”为由，坚辞不充。到清末，随着社会秩序动荡，国家的差务愈加繁重，让乡保的生存环境日趋恶劣，宝坻县各里乡保潜逃的现象屡见不鲜，直接导致乡村各项公务陷入混乱。例如咸丰元年（1851），乡保刘福潜逃，知县派衙役前往会同车领等选充乡保，但是到达乡间之后发现车领病故，书手早已潜逃，乡保无人选举，知县震怒：“乡保系在官人役，动辄逃跑，此风断不可长，应严拿究办。兹传该家属究追下落，以示儆戒”。州县官虽然对于乡保潜逃现象三令五申，缺乏有效的应对举措，逃跑现象屡禁不止。到咸丰二年（1852），因办理东陵大差，再次出现一波乡保逃跑的高潮。例如兴保里乡保王文生接到办理东陵车差的任务后随即潜逃，车领崔秉抱怨道：“差务向系乡保赴各庄摊撵钱文，以凭办差，身车领不知各庄办差之家，难以撵办”。在嘉善里，为逃避差务，书手董际隆逃到关东，乡保王嘉长亦效仿外逃。对于乡村职役集体逃避的现象，知县也是很无奈，批示：“查书手董际隆、乡保王嘉长均系在官人役，既不愿充当，即应赴案具退，乃禀明，辄自远离，实属藐法已极，此风断不可长，候公回另票严拘讯究”。清代华北乡村差徭繁重，这些差徭主要由乡保办理或者代垫，这对乡保来说无疑是一项沉重的负担。例如咸丰九年（1859）五月，清军与英法联军在大沽口附近激战，急需车马运输军队和物资，宝坻县因为地近战场，负责提供车马大差，其中嘉善里需要提供兵车一辆，兵马二匹，因为是紧急差务，乡保张承发只能垫办，结果办差过程中丢失马一匹，最后只能由乡保赔垫。乡保不但要垫办差徭，还要垫办钱粮，这对乡保来说是难以承担的重负。咸丰九年（1859），兴保里乡保孙立在催粮、办差的过程中，为了完成任务不得不代垫大笔钱款，到咸丰十年（1860）再四处催讨垫项，“于今岁二月间赴宁河、天津、丰润一带讨要去岁垫封承催各欠户粮银，并今岁会试差务各丁户应摊钱文”。面对来自官府与乡村各方面的压力，逃跑成为大部分乡保采取的应对策略，这也反映了基层乡民的普遍心声。
在保甲制度推行过程中，针对因保甲职役人员的社会地位、待遇而引发的社会问题，时人也曾有针对性地提出解决方案：“今之州县官奉大吏之令，举行保甲，而卒无其效，非保甲之法之不善，为保长、甲长之人之未善也。故举行保甲，必先择其长保甲之人而后可。保长长十甲，甲长长百户，分百户而十人长之，谓之牌头。牌头则庶民之朴直者为之，保长、甲长则必择士之贤者能者为之。使虑士之贤能者为之保长、甲长而有所不屑，则惟为州县者重其事，慎其人，求之以诚，聘之以礼币，告之以欲分治之义，而使之整其所属，纠其邪僻凶恶，达之州县，亦得展其心思才力，自无不屑之患。”但以士为保甲长或者将保甲长列入国家行政体系之内，无论从士绅还是国家的角度来说都是难以实现的。
在清代宝坻县乡村治理过程中，乡保难以保持自身的独立性，不得不周旋于官府、士绅精英、村庄民众的多层夹缝当中，乡保一职逐渐演化为村民的一项负担。例如嘉庆十八年（1813）间，厚俗里乡保袁天柱以贫穷难以继续办公为由，向知县请求告退，据其禀称：
身应充乡保以来，凡有差务，无不踊跃急公，从未贻误，今身因家业贫寒，只身度日，遇有差出，瞻前不能顾后，即垫办亦属拮据。今身已将兵车差务办竣，倘再遇差务，身实难垫办，与其误公干罪于后，莫若禀明具退于前，免获罪戾。为此叩乞大老爷俯鉴下情，恩准具退，以免误公，实为德便。
从袁天柱的言辞中可以看出，地方差务负担沉重，乡保不得不奔波于村庄与县城之间，在此过程中，免不了要与士绅精英、村庄民众进行交涉，而乡保职贱位卑，不但无权管束士绅精英，即使是普通乡民也公然抗违公务。尤其是在催征粮税的过程中，为提高办事效率，乡保不得不通过垫办方式暂时解决来自官府的催征压力，这对乡保来说无疑是一项沉重的经济负担。
没有薪酬，社会地位低下，负担沉重，基层职役人员的困境在华北乡村社会具有普遍性。例如在顺天府顺义县，乡村职役被称为老人，职类乡保、乡约，负责乡里各项公务，“如催粮、催谷、修理桥道庙宇等事俱是他承总了，命盗案件要同牌头、地保赴县呈报。遇有差务，凡拨夫垫道、运送柴草亦系老人承办，所以当老人的常在县前伺候，各村庄奔走，不能耕种庄稼，又要赔垫饭食盘费，是个苦差，人人怕当的，也有当了一年半年告退，举他人代充，所举的人不愿当，情愿出钱贴补”。因为老人一职公务负担沉重，被乡民视为出力不讨好的苦差使，因此威胁推举乡民充任老人成为衙役勒索的重要手段，例如乾隆四十四年（1779），顺义县衙役尹洪亮等强迫乡民荣志礼等出钱贴补老人差使，并威胁如
出钱就要推举其担任老人。乾隆年间，伴随着国家权力渗透的加剧，乡里组织与国家、乡村之间的矛盾愈发突出，乡里制度运转过程中职役人员畏差逃避已经成为普遍现象，乡里制度已经难以承担乡村治理的需要。
伴随着乡里制度在乡村社会的崩坏，不但乡保成为人人避之的职役，村庄内部的职役也成为名不副实的摆设。宝坻县乡里设置乡保不等，村庄设有甲长、牌头名目，协助乡保村庄办理公务。按照地方惯例，宝坻县各庄甲长、牌头例由乡保选取充任，部分村庄施行轮牌制度。宝坻县村庄牌甲体制并不规范，各庄牌甲设置情况各异，例如道光十四年（1834），宝坻县票传十七庄牌甲赴县点卯，其中有四庄只有甲长，十庄只有牌头，仅两庄甲长、牌头齐全。到清末，宝坻县的牌甲体制已经名存实亡，村庄牌头的缺失成为普遍现象，光绪年间，兴保里甚至出现阖里二十六庄均无牌头的情况。宝坻县牌甲体制已经处于废弛状态。与乡保的任职需要考虑家境不同，牌头的选举没有严格资格限制，只要身体健壮，协同乡保办理公务即可。对于乡民而言，牌甲长因为要承担各项公务，并非好差事，民众大多采取逃避的态度。乡保、衙役往往利用人们的畏惧心理，藉此讹诈。例如光绪五年（1879），兴保里乡保刘殿元要挟曹家沽庄的高士勤点验充当牌头，如果给钱贿赂，即不必点验充当，高士勤无奈到县衙控诉：“身现有年迈之父，惟借身一人种地奉养，实无暇充当牌头，无如身父闻身被其诈吓，现在忧郁成疾，倘乡保复来讹扰，何以安生”。在庄农看来，充当牌头是一项苦差，推荐别人充当牌头无疑就是一种加害行为。
乡保职役对部分乡民来说是一项负担，唯恐避之不及，但是对乡间无赖来说却有很大的诱惑力，可以通过充任乡保，从中渔利。在华北乡村，乡里制度积弊日久，“乡长、保长，仰希豪绅，鱼肉乡民，征兵募债，弊窦丛生，亦人所共见”。早在清代中期，乡里制度之弊已显端倪，乾隆三十年（1765）间，直隶省香河县办理车差，官府试图绕开乡保由官方直接办理，官给民价雇用车辆，“有车各户自行报官注册，此后或增或减，随时报明更正，遇有雇用，按册依次点派”，但是到具体实施环节，乡保仍然能够设法勾结书吏串同包雇，藉差滋扰，科派帮贴车费，导致民怨沸腾、皇帝震怒。到近代以来，乡保凭借官方授权渔利乡间的弊端日益凸显，例如咸丰五年（1855）间，厚俗里乡保袁天荣借办理公务之机，任意增减各村庄摊差地亩数，从中渔利，引发厚俗里各庄公愤，随即联合赴县呈控，据各庄民人控诉称，“本里乡保袁天荣，近来并不秉公办理一切大小差务，一味因公敛钱，借差包办，搂吞肥己，视该管各庄皆其鱼肉，任意索取，陷害村民”。办理地方公务虽然对乡保来说是一项负担，但同时也可以藉此获利，成为乡里恶霸，例如同治五年（1866）间，厚俗里乡保袁自明充当乡保期间，“熟能生弊，凡遇大小差务一概规避，懒惰推诿……暗中巧取民财，有不遂其愿者，任意扰害”。在光绪年二十二年（1896）间的宝坻县尚节里，乡保一职一度被具有七品衔的首事王国相、王顺卿叔侄二人把持，两人伙充乡保，为害乡里，尚节里邳家铺庄等八庄青苗会首事难以忍受其盘剥，赴县呈控在案：
身等八庄共种地六十倾，所有差务每年向按二成钱摊拿，自王顺卿充当乡保，与伊伯王国相私行伙充，遇差讹索，各庄应办杂差王国相硬行包办，从中取利，身等八庄每年应拿春秋大差以及营米车差杂差共给乡保钱二百四十吊，去岁王国相向身等八庄借去钱一百四十吊，今春又借去钱一百零六吊，俱身等与伊转借，应许由今岁差务内拨兑归还，现春差八庄应给伊钱一百二十吊，奈王国相不容拨还借欠，又向身等再借钱一百二十六吊，如不借给即以抗差禀控，现八庄有公修三官庙并浅水闸口一道尚无处接借兴工，若任伊讹借，何有底止。
王国相、王顺卿叔侄通过伙充乡保，向各庄施加办差压力，以达到讹诈钱财的目的。邳家铺庄首事邳富春揭露王国相在乡里的劣迹，称其“素非善类”，其职衔系报捐获得，并且已经涉案斥革，仍冒充功名，向各庄摊派差钱，扰累乡民，屡禁不止。宝坻县尚节里共有二十四庄，其中邳家铺等八庄青苗会按照惯例，每年按春秋两季帮贴乡保杂差东钱二百四十吊，但是自王顺卿接充乡保以后，借口筵席、修庙、唱戏等名目不断向各庄青苗会索取，从而激化了各庄青苗会与乡保之间的矛盾，各庄强烈要求“另举妥人接充本里乡保”。面对来自村庄的强烈抗议，知县严厉斥责王国相、王顺卿叔侄的朋充行为，要求立即革退，由各庄青苗会首事公举妥人接充乡保。在这起乡保索诈案中，各庄青苗会首事最终赢得了诉讼，保护了各庄的基本利益。乡里制度在很长的一段时期内无疑是王朝国家实现对乡村社会控制的重要基础，但是到清末，随着社会变迁，华北乡里制度日趋衰落，村庄自治组织的地位日益凸显，乡里制度逐渐沦为乡村自治组织的附庸，青苗会取代乡里体制，日益成为华北乡村社会治理的关键因素。
结语
中国乡村治理有着数千年的文化传统，其中一个突出的特色就是超越官治或乡治，传统中国的乡村治理能够紧密结合正式制度与非正式制度，使之取长补短、相得益彰，形成了有浓厚乡土气息的特色鲜明的乡村治理文化。传统中国的乡村治理有着丰富的经验积淀，尤其是近代以来乡村治理实践表明：中国的乡村治理“不能不顾及中国乡土社会传统”。在清代乡村社会治理的过程中，建立在皇权官僚体制基础上的乡里制度，作为一类非正式的国家制度设计，难以脱离乡村社会单独发挥作用，这一制度在实施的过程中需要与乡村社会自治组织相结合才能发挥作用，现有乡里制度的研究缺乏对国家正式制度之下的乡村社会组织的关注，因此不利于对乡村社会内部结构的认知。清代国家权力在乡村社会的开展是括州县地方政府、乡里制度、乡村自治组织以及村庄宗族、地方精英等多种势力协同互动的结果。清代的乡里组织和乡村自治组织都具有明显的“地域化”特征，就华北乡村而言，青苗会作为华北村庄广泛存在的村级自治组织，与官僚体制、士绅政治、宗族伦理、乡里制度积极互动，乡里组织与乡村自治组织之间的界限日趋模糊，乡村势力多方互动交融的结果是村庄秩序得以维持，国家权力亦得以在乡村得到彰显。华北青苗会源于民间的日常生产生活习俗，是基层乡村社会治理过程中民间智慧的结晶，同时也是近代以来国家与乡村社会互相博弈的产物。与乡里制度相比，青苗会更加贴近华北乡土社会，能够充分沟通各种乡村社会资源，对于“天高皇帝远”的农民来说更能体现他们的价值观念，也能更加清晰地反映近代华北农村社会的实况。清代华北乡里制度的变迁表明，中国乡村社会治理具有复杂性、地域性和特殊性，国家权力不宜采取一刀切单向渗透的治理模式，而是应当疏通国家正式制度与乡村非正式制度之间的联系，尤其要吸取来自民间的优秀传统文化资源，从而推进有中国特色的乡村治理之路。
通讯员：王洪兵 张松梅
